规范政府项目投融资管理体制的几点建议

　　一、现状分析

　　根据我们掌握的情况来看，目前的政府项目投融资管理体制存在许多问题，具体表现在以下方面：

　　1．从投融资主体来看，决策主体地位未得到尊重。政府投融资主体不明确，权责不清，形成目前政府投融资各行其是、多头管理、无效失控的不合理状况。该管的没有管好，不该管的又不撒手，距离公共财政的要求甚远。

　　2．从项目投融资管理thldl.org.cn来看，风险约束机制尚未建立，新的符合社会主义市场经济体制的宏观调控体系尚未形成。建设单位同时也是受益单位，这样就不可避免地形成建设单位为自己争取利益而潜意识地为扩大投融资而在建设过程中“不懈努力”的局面。临时性建设单位大量存在，由于专业人员的严重匮乏，使得机构效率低下，漏洞百出，也为管理失控造成腐败埋下祸根。

　　3．从投融资环境来看，缺乏必要的社会法制环境和面向市场经济的建设市场。政府投融资建设市场工程造价的确定还是沿用“量价合一，固定费率”的计划经济模式，这种旧的模式存在较多的弊端：(1)工程投融资方不能通过市场竞争选取理想的报价；(2)施工企业也不能根据项目特点按具体施工条件、施工设备和技术专长来确定报价，企业个体优势无法在竞争中体现；(3)特别是在招标时，按“量价合一，固定费率”算出一个预算标底，再按招标文件规定的浮动范围来圈定中标价和中标单位，这是一种模糊定价，企业投标报价是“非实质性”的，往往远远超出实际造价，能否中标只是看预算编制人员的编制水平，不能很好地体现招投标的“诚实信用”原则和“竞争定价”原则，不利于建设市场公平竞争环境的形成，更不能体现先进生产力的发展要求，已不适应市场经济发展的需要。

　　4．政府融资方面也存在较多问题：(1)融资渠道较为单一，基本依靠财政资金和银行贷款；(2)地方政府担保、承诺形成了大量隐性债务，将成为以后形成财政风险的不利因素；(3)部分采用市场化方式运作的项目实际操作上还有待进一步完善；(4)法律规定地方政府不得融资负债，没有债券发行权，某种程度上制约了其基础设施建设积极性的发挥。

　　此外，没有根本改变行政性项目审批制度、配套资金到位率不高和市场资源配置的基础性作用还未充分发挥的问题也是存在的。

　　二、政府项目投融资管理体制方面

　　(一)明确投融资主体，改革投融资管理方式。

　　1．强化竞争性项目投融资的市场调节。竞争性项目投融资主要指投融资收益比较高、市场调节比较灵敏、竞争性比较强的一般性项目投融资。对于此类项目，应确立企业为投融资主体，将其全面推向市场，逐步用项目登记备案制代替现行的行政审批制，由企业自主决策、自担风险，通过市场进行筹资、投融资、建设和经营。对现有政府已经参与投融资的竞争性项目，应创造条件逐步向企业转让产权，产权转让收入用于基础性投融资项目建设；已批准尚未开工的投融资项目，原定由政府承担的建设资金，也尽可能改为按新的方式筹措资金，今后政府对这类项目投融资主要是加强政策指导。

　　2．拓宽基础性项目的投融资渠道。基础性项目投融资主要包括具有自然垄断性、建设周期长、投融资额大而收益低的基础设施和需要政府重点扶植的一部分基础和支柱产业项目的投融资。这类项目多数属于政策性投融资范围，具有超前性、社会性和公益性等特点，政府在这一领域中仍应起主导作用。政府应集中必要的财力、物力，成立一个代表政府投融资的经济实体——政府投融资公司或发展公司作为投融资主体。实行政府主导、市场运作应成为今后一个时期基础性项目投融资体制改革的方向。政府主导的内容：一是制定和执行基础设施和社会发展中长期发展规划；二是确定这一领域的重大项目；三是统筹预算内、外政府专项资金，在引导社会各类资金中起基础性、决定性作用；四是制定市场运作所需要的各项配套政策；五是根据发展的要求，管好价格水平与服务质量；六是协调解决下一级行政区域之间基础设施建设的共享性问题；七是一些没有回报的项目仍由政府投融资。市场运作的基本要点是：(1)凡是有一定回报的基础设施和社会项目均应纳入市场化运作范围；(2)政府投入均应委托政府投融资公司或发展公司运作，项目的实施与管理均按现代化企业制度要求运作；(3)打破所有制界限和行政隶属关系，采取各种措施，吸引社会各类投融资主体进入这些领域；(4)加大银行贷款、股票、债券等市场化融资比重。这样就形成了总体政府主导，分层(政府层、企业或项目层)市场运作的格局。

　　3．完善公益性项目投融资管理制度。公益性项目投融资包括科技、文教、卫生、体育和环保等事业的投融资，公、检、法等政权机关的建设投融资，以及政府机关、社会团体办公设施、国防建设等投融资。公益性项目主要由政府用财政资金安排，并根据政府财政状况量力而行，应建立标准化、规范化的投融资管理制度。我们的设想如下：(1)形成大业主的概念，成立政府投融资办公室(常设机构)，该办公室的职能定位是：作为政府投融资主体，全权代理甲方，负责专业化运作政府投融资建设的公益性项目，统一管理，提高资金使用效益，并做好项目的后评价工作。(2)分离建设单位和受益单位，政府投融资办公室对政府投融资工程实行“交钥匙工程”，即在受益单位提出使用功能要求后，其他所有建设工作由该办公室按照规范运作程序完成。(3)撤销各部门的基建办公室和各工程业主委员会，非专业人员原则上回归原岗位，部分人员可以充实到政府投融资管理办公室。(4)配合新《会计法》的实施，财政国库集中支付制度和会计委派制的实行，对建设资金实行财政全过程监督。