政府行政管理体制改革的八个问题

    政府行政管理体制改革的八个问题     

                                ——访周天勇教授 

    邓聿文（以下简称邓）：作为一个研究宏观经济问题和政府政策的专家，你认为哪些问题在两会上会受到代表和委员们的关注？ 

　　周天勇（以下简称周）：就我个人而言，我认为政府行政管理体制改革应该成为今年两会重点关注的问题。这也是十六届五中全会提出的“十一五”期间改革的重点问题。从目前的经济发展需要和改革的深入看，有八个方面的问题涉及到政府行政管理体制，需要好好在两会上予以认真讨论，拿出方案，付诸改革，切实给予解决。 

    清理政府体制改革和职能转变方面的半拉子工程 

    邓：谈起政府体制改革，首先想到的是行政审批制度的改革。前几年曾经统计，从中央到地方行政审批有2万多项，许多进行了清理，有的从审批制改革为核准制，有的改革为备案制，有的变成特别许可制。但不知道为什么，企业普遍反映比不清理和改革前还要难办。 

    周：这正是我要说的第一个问题，清理政府体制改革和职能转变方面的半拉子工程。从中国目前的情况看，虽然在投资、创业、准入、企业运营等政府规制和管理方面，对企业审批项目进行了大幅度的清理，但一是创业准入的门槛高、环节多、时间长的问题仍然存在，一些在国外不应该纳入管理的非正规个体和微型企业，也要注册登记；二是投资项目改为核准和审批制后，企业反映发改委以外各部门的规定没有配套改变，并且从土地、规划、环保、银行、海关等等有关部门通过审批后再到发改委核准和备案，比原来的审批制时间还要长；三是隐性审批更加强化，办事能不能批准很大程度上仍然决定于与办事机构和公务员的关系，由于政府各种规定的弹性太大，并交叉重复和矛盾，能批准可以找一千个理由，不能批准也可以找一千个理由；四是对企业随意检查太多，而且政府执法部门也太多，容易或者已经形成机构或者公务员为寻租而恶意进行检查和执法的局面。如2005年郑州市当地企业与政府拉关系的攻关费用比2004年翻了一番。政府机构和公务员中的隐性和变相审批、许可，有意刁难，有越来越严重的趋势。因而，清理审批许可，出台行政许可法，没有配套措施，政府的各机构的职能没有真正转变，公务员没有从行政管制向公共服务转变，实际形成了改革的半拉子工程。两会需要对这些半拉子工程进行清理，分清责任，进一步在两会代表和社会各界的监督下，深化改革，把这些改革的半拉子工程完工。 

　　反思收支两条线、下达创收任务、超收奖励、罚款分成的所谓财政体制改革 

　　邓：第二个问题呢？ 

　　周：第二个需要改革的就是财经体制。过去，由于政府机构和事业无限制膨胀，财政经费不能供养，财政部门给这些政府机构和行政性事业单位设置了自收自支，或者自收和拨款相结合的体制。后来各部门和各事业单位发生私分收入、设置小金库、支出不合理、各部门收入不平衡等问题，于是财政部门对其进行了“收支两条线”改革。这项改革，一是将许多应当被清理的不合理的收费和罚款合法化了；二是各级财政期望这些部门和行政性事业单位为总的财政增加收入或者更多地减轻财政的差额支出负担，实行了“超收奖励、罚款分成”体制，这种体制大大刺激政府和行政性授权的各机构和公务员想方设法、千方百计、巧立名目、利用强权、大肆敛财的行为。目前，政府不收费和罚款的机构没有几个，几乎都成了准税务部门。这些乱收费和乱罚款，许多是冲着个体经营户、微型和中小企业来的，导致大量的个体工商户破产。1999年全国在工商局登记的个体工商户为3160万户，2004年时减少为2350万户，每年平均净减少128万户。就是让政府各部门的乱收费、乱罚款和乱检查搞破产的。 

　　中央与地方的财权和事务关系急需调整 

    邓：在政府体制改革中，有一个问题不得不提，这就是中央与地方的关系问题。这个问题改革以来我们一直没理顺，所以中央实行的一些宏观调控措施到了地方就像打到棉花上，被化解了。你如何看待这一现象？ 

　　周：中央与地方的关系问题最需要调整的是中央与地方的财权和事务。从财权来看，目前地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，从1993年的78%下降到2004年的42.7%；中央政府的财政收入占整个财政收入的比重却明显上升，从1993年的22%上升到2004年的57.2%。而地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应的变化，一直在70%左右的水平上波动。特别是县乡级财政在整个财政收入中所占的比重更低。地方政府用43%左右的相对财政收入支撑了70%的相对财政支出责任，与分税制改革前地方政府用68.4%的相对财政收入仅仅支撑59.0%的相对财政支出责任恰恰相反。这说明我们的分税制在明显提高中央政府财政收入的同时，给地方政府带来了一定的事权与财权不统一、收支不平衡等问题。由于从开支来源结构上看，中央与省靠税，市、地靠税、土地和收费，而县乡开支的40%、甚至60%只能靠收费和罚款来维持。在市、地、县经济中造成上述个体工商户、微型和中小企业大量倒闭。因此，需要两会讨论的：一是合理划分中央与各层级政权负责事务的范围；二是尽快研究房产税等，将其设计为县市税种；三是一些发达的地区，可以在资信评级的基础上发债，数额较大的建设项目在财政支出中走还本付息科目，使财政债务显性和稳定化；四是规范中央向地方的转移支付，使其公开、公平和透明化。 

    财政的预算外收入及其支出应当向两会说明 

　　邓：每年两会代表和委员反映较多的一个问题是财政预算的使用情况不透明，特别是各种预算外收入和支出不清楚，连财政部长都抱怨这里面的规模到底有多大。你又是怎么看待这一问题的？ 

    周：目前，全国各级政府统计内的预算外收费高达5000亿元，统计外的预算外收入至少5000亿元，两项相加即超过10000亿元，而这些绝大部分来源于政府卖地、乱收费和乱罚款。这些钱收得是不是合理，收来后用做了什么项目，没有向人大报告和说明。政府收支规模到底有多大，没有一个确切的统计，谁也说不清楚。至今还是一个有争议的问题。现在还在执行的那么多的收费(基金),为什么要收，是不是履行了法律程序,收上来都干些什么？这些问题对于社会公众来说，很不清楚。通过收费形成的公共资金，其中一部分分散在政府的各个部门，成为各个部门利益的一块“自留地”,查不清,道不明，更无监督可言。政府收入，预算外一块，制度外还有一块，相当一部分收支游离于预算之外，逃避了人大的监督；不仅是人大管不着，就是财政、审计部门也拿它没办法。在这样的情况下，政府收支哪里还有公开性、透明性可言？因此，2006年，是应该讨论政府预算外收入是怎么收的，怎么支的时候了。