3类不同主体投资项目管理制度

　　《国务院关于投资体制改革的决定》颁布后，投资项目管理制度的最大变化是建立并实行不同投资主体的项目管理制度：政府投资项目管理实行审批制、企业投资项目管理实行核准制或备案制。这种制度上的变化，彻底改变了过去计划体制下不分投资主体、一律按照投资规模由政府作为决策主体进行项目审批的单一审批管理制度，标志着我国投资项目管理管理形成了适应社会主义市场经济发展要求、对不同投资主体实行差别化管理的制度体系。

　　在实际工作中，尽管针对不同投资主体的项目管理制度已经颁布实施了多年，但是，仍然有许多人对此了解不够，认识不深，在项目申报过程中还处于盲目混乱状态。那么，怎样才能正确理解现行项目管理制度并适应制度要求，满足实际工作中项目申报的制度和程序要求呢？

　　3类投资项目管理制度的适用范围

　　按照《国务院关于投资体制改革的决定》要求，投资体制改革的一个主要内容是将不同的投资主体纳入到不同的项目管理制度之中。针对政府投资主体实行审批管理，而针对企业投资主体分别实行核准或备案管理。由此出发，在实际工作中，什么样的项目适用于哪一种制度，基本的判断标准是看项目的投资人是谁：投资人是政府，项目建设资金来源是政府财政性资金的，为政府投资项目管理，需经过严格的审批程序方能完成项目决策；投资人是企业或个人，且项目建设资金来源为非政府资金的，不分项目性质，不论规模大小，不管所处行业和区域，均为企业投资项目管理，根据项目实际情况，分别实行核准或备案管理。企业投资项目管理，由企业自行完成项目决策，如项目的经济效益、项目建设方案、项目融资或资金筹措方案等属于项目内部的相关决策，政府仅从项目产生的外部性影响和项目建设所需的外部性条件两个方面对企业进行必要的行政性管理，实行核准或备案管理。

　　在实践中，投资主体属性十分明确的项目，如单纯的政府投资项目管理、企业投资项目管理管理thldl.org.cn，相关人员能够非常清晰地知道适用于哪一类管理制度，而一些资金来源构成复杂、如中央政府投资补助或贴息项目，或投资主体界定不清的项目，如地方政府投融资平台(政府投资公司)投资的项目，往往存在认识上的混乱，不知道适用于哪一类管理制度。这些相对复杂的项目究竟适用于哪一类管理制度，实际上并不复杂。对于使用中央政府投资补助或贴息的项目，国家发改委颁布的《中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法》(国家发改委令第31号，2005年6月8日)中对此类项目如何进行前期管理有明确的规定，即中央政府安排给单个投资项目管理的投资补助或贴息资金超过2亿元的，或者补助或贴息资金不超过2亿元、但超过3000万元且占项目总投资的比例超过50%的，均按中央政府直接投资或资本金注入方式管理，由国家发改委审批可行性研究报告。除此之外的项目，国家发改委一律只审批项目资金申请报告——但是，在国家发改委审批项目资金申请报告前，省级发改委必须完成项目的审批工作，即此类项目仍然实行审批管理制度，只不过审批权限下放到省级投资主管部门。而使用中央政府投资补助或贴息资金的投资主体，不仅包括地方政府投资项目管理，也包括企业投资项目管理。
　　地方政府投融资平台(政府投资公司)投资的项目，情况相对复杂。其复杂性主要体现在此类投资公司均由政府出资建立，其注册资本金均来自政府财政性拨款或国有资产的划拨，其盈利又表现为企业收益。在实践中，政府投资公司建设的项目往往因其投资主体身份是企业而导致认识的混乱，不知道到底应当实行审批管理还是核准或备案管理。对于此类项目，应当视具体情况来决定采用哪一类项目管理制度：一种情况是政府投资公司利用自身积累进行的投资项目管理，原则上由企业自主决策，实行核准或备案管理；另一种是政府投资公司完成政府交办的项目建设任务，使用政府资金，则实行审批管理。在《国务院关于投资体制改革的决定》中，对于基本建立现代企业制度的特大型企业集团的投资决策权有明确的规定，即“投资建设《投资项目管理核准目录》内的项目，可以按项目单独申报核准，也可编制中长期发展建设规划，规划经国务院或国务院投资主管部门批准后，规划中属于《目录》内的项目不再另行申报核准，只须办理备案手续。企业集团要及时向国务院有关部门报告规划执行和项目建设情况”。地方政府投融资平台(政府投资公司)的项目前期管理可参照此规定执行。

　　适用于政府投资项目管理制度——审批制

　　现行投资项目管理管理体制下，政府投资项目管理按照严格管理、有效监督的要求，实行审批制度。凡使用政府投资资金的项目，包括使用预算内投资、各类专项建设基金、统借国外贷款等资金的项目，一律实行审批管理。政府投资资金有明确的定义：(1)预算内投资指的是各级政府财政预算支出中用于投资项目管理的财政资金，按照政府财政预算安排进行管理和使用。中央财政和地方财政中由国家统筹安排的基本建设拨款和更新改造拨款以及中央财政安排的专项拨款中用于基本建设的资金和基本建设拨款改贷款的资金等，均属于预算内投资资金。(2)各类专项基金，也称政府性基金，是按规定程序经国务院或财政部批准的向社会征收的全国政府性基金项目(包括资金、附加、专项收费)。按照财政部最新颁布的《2008年全国政府性基金项目目录》中的规定，目前我国政府性基金共有34个，如三峡工程建设基金、民航机场管理建设费、铁路建设基金、水利建设基金、大中型水库移民后期扶持基金、城市教育费附加、城市基础设施配套费，等等。各类基金中，按归集渠道划分，有的缴入中央国库，如三峡工程建设基金、铁路建设基金等；有的缴入地方国库，如城市公用事业附加；有的同时缴入中央国库和地方国库，如水利建设基金。按征收区域划分，有的是全国范围内征收，有的在某些特定地区征收。(3)统借国外贷款，指的是以国家主权信用为保证的国外贷款，如借用世界银行、亚洲开发银行、国际农业发展基金会等国际金融组织贷款和外国政府贷款及与贷款混合使用的赠款、联合融资等资金。国外贷款属于国家主权外债，按照政府投资资金进行管理，主要用于公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区经济和社会发展。