中国证券监管的法治化追求

 　　一、证券监管角色转变与职责定位

　　我国的证券市场是在由计划经济向市场经济过渡的历史阶段发展起来的，受诸多历史和现实因素的决定，长期以来，政府在其中扮演着重要的作用。政府常常以三种角色出现：一是证券监管者，裁判员。二是上市公司的最大股东的代表，运动员。三是广大民众利益的代表者，父母官。三种角色往往使政府和公民都无所适从，政府过多干预的行政化而非市场化行为，虽动机不失良好，但却常常造成损害公民权益的实际结果，与法治所追求的正义恰恰相反。最为典型的事例就是1996年12月16日和1999年6月15日<人民日报>先后两次发表特约评论员文章的“救市”行为，前者压，后者抬，结果均以普通投资者受重创告终。

　　应该看到，在市场失灵客观存在的情况下，政府的适度干预是必要的。但问题的关键是，度如何把握？政府如何明确自己的定位和职责，既发挥作用而又不侵犯公民权利？

　　基本出发点是：限权政府，权利本位。

　　据统计，WTO的23个协议、429页纸，只有两个条款涉及企业，其余均是规范政府的行为，特别是立法与决策行为。目前以管制和审批为基本特征的管理模式，与“公开、公正、公平”的WTO精神背道而驰，必须改革，政府要舍得放权。经济学家张维迎尖锐的指出：要像戒毒一样戒掉政府管制，因为一旦放松管制，中国的经济增长率可以达到30％。

　　就中国证券监管而言，证券监管当局的职责定位应该是：规则制定者，规则执行及监督者，市场活动的裁判者。关于职责定位问题，有关方面其实早有认识。中国证监会首任主席刘鸿儒在1993年就指出：“如果我们继续沿用传统的行政管理体制，证券监管机构直接插手证券发行和交易市场的内部运作，就可能将股市中的风险转嫁到地方政府、中央证券监管部门。我们必须在培养、发展证券市场中学会管理证券市场的科学手段，让证券市场在法制化的轨道上健康发展。”近年来，证券监管当局多次提出，要实现从地方政府的职能部门到证券监管结构的角色转变，减少行政干预、行政分配和审查批准的内容，证券监管thldl.org.cn不主管、到位不越位，逐步实现由政策主导向法律主导的转变。观念似乎已不是问题，现在的关键是，如何在具体工作中真正落实。因为这实际上关系到证券监管机构和人员的既得利益，往往说起来容易做起来难。

　　二、证券监管理念

　　证券监管理念是指导证券监管工作的重要思想、观念和原则。

　　中国证券监管机构的证券监管理念是什么，或者说，有没有明晰的证券监管理念？有专家认为，从中国证券市场的发展经历来看，中国证券监管机构的证券监管理念是缺乏或模糊的。如果专家所言是实，那么可以发现，这样的理念实际上存在许多违背法治精神之处，如：不能充分体现权利本位的观念；不利于公民权利(私权利)实现；权力与责任不统一；权力缺乏法定依据，与公民权利的界限不清晰；法规的稳定性、确定性和可预测性不足；对权力的控制、制约不足。

　　必须按照法治的理念树立证券监管理念，把维护投资者利益作为首要任务。逻辑思路是：维护投资者利益是重中之重；而要维护投资者利益，就必须建立有效、公平的证券市场；有效、公平的证券市场的建立，有赖于建立公正、规范的证券监管机制。在这里，公正、规范的证券监管机制构成了证券监管理念的制度化基础。

　　关于证券监管理念的具体含义，见仁见智。朱镕基总理提出的“法制、证券监管、自律、规范”的八字方针，可以说是在一定历史阶段下对证券监管理念的一种权威性阐释，对提高我国证券监管水平起到了重要的促进作用，如何在新形势下发展其内涵，是目前的当务之急。1998年9月，国际证监会组织在其制定的<证券监管目标与原则》中提出，证券监管的目标有三：保护投资者，确保市场公平、有效和透明，减少系统风险。这也可以理解为是对证券监管理念的另一种国际性诠释，值得我们借鉴和参考。2002年夏，中国证监会主席周小川在投资者保护国际研讨会上发表演讲，第一次提出“股权文化”的概念，呼吁以充分体现投资者权益的股权文化的培育来促进我国资本市场的可持续发展。“股权文化”概念的提出，无疑反映了证券监管机构对证券监管理念在更高层次和更广泛范围上的思考。

　　三、证券监管工作的执行

　　(一)完善法律制度，有法可依。

　　这是证券监管工作的规范化、制度化基础与前提。同时，这也是随着市场经济和法治的发展，管理方式由权力导向型向规则导向型转变的必然要求。这里要特别注意的是：

　　1、法应为善法。法规应该以实现正义为目标，具体而言，证券监管的法规必须符合证券市场的客观规律，符合国家宪法和法律，有利于保障权益、加强规范、促进发展。值得关注的是，虽然近年来我国证券监管的法制建设取得了巨大成就，但是仍然存在诸多待完善之处。我国证券市场违规现象日益严重，某种程度上与证券监管法规、政策的不合理和脱离实际有着直接的关系，制度缺陷人为地制造了违规。必须按照法治原则，对有关法律、法规及时清理，废除恶法。

　　2、法应具有统一性。这是法制统一原则的要求。国家法律、法规和各部门规章、政策应当上下衔接、内容统一，避免冲突和矛盾，并保持相对稳定。