国有企业改制法律问题的探讨

　　一、国有企业改制为什么没有法律人的声音？

　　我国的国有企业改制大致经过这样的一个历程，由最初的行政措施的试行到中央政策主导与推动再到以法律为保证的规范发展这样一个复杂的、多维度政策化到法治化的历史变迁过程。而真正通过步入以法治介入指导改制，则是从93年后，我国国有企业改制进入了一个以建立现代企业制度为目的阶段，尤其是在《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国证券法》等一大批重要法律的出台后，法治化才逐渐提上日程。但是，即使在这一阶段，法律人的参与程度也还是有限的，尤其在企业产权制度的认识上，反而是一些经济学家在对建构符合现代市场经济发展要求相适应的现代企业制度形式建言献策，对规范以企业为载体的国家出资人、企业职工和企业的债权债务人的权利义务关系提出了许多具有非常反响的理论和实施建议。例如著名经济学家厉以宁提出的股份制问题、张维迎对企业产权制度研究等等。与其如日中天的社会反响，法律人在国有企业改制过程中发出的声音显得微小，但是在以产权为基础建立现代企业制度的改制过程中，法治化导向日增，法律人在新一轮的国有企业改制过程中应当发挥自己的作用，确保国家出资人、企业、企业职工和企业的债权债务人之间的权利义务关系能够合理地厘清和建构，确保现代企业制度能够得到切实落实，建立起符合市场经济发展本质需要的独立的企业法人形式，从而为确保市场的资源配置手段能够得到充分发挥。

　　法律人在国有企业改制过程中，参与程度不深，原因如下：

　　1、规则层面：政策主导；立法滞后；

　　国有企业改制过程的最初启动可以说是由作为国有企业（准确讲当时是国营企业）总投资人的代表同时也是最高行政管理机关的国务院针对当时国营企业逐渐呈现出经营低效、机制僵化的现状试探性地放权而引发的。当时作为国有企业改制依据的文件都是以行政机关内部文件或工作报告的形式出现的，国有企业改制尚不过是作为行政机关针对时弊拟采取的一个行政措施而在场的，因此可以说该阶段的国有企业改制总体上是行政性的。

　　随着国有企业改制规模和深度的不断扩大，方方面面的问题逐渐暴露出来。其中的许多问题亦超出国务院的权力范围而呼唤另外一种更具容纳性的方式来应对。1984年中共中央以党中央会议决议的形式发布了《中共中央关于经济体制改革的决定》，也由此将国有企业改制带入了政策化的轨道。这一时期的国有企业改制从总体上看是在以党中央政治性权力为主导、以国务院行政权力为辅助的一种力量态势下进行的。改制依据的形式亦是以政策为主、行政决定为辅。由此我们可以说此一阶段的国有企业改制总体上是政策化的，同时又有行政化的色彩。

　　1988年4月《中华人民共和国全民所有制工业企业法》的颁布实施是我国国有企业改制历史上具有划时代意义的一个丰碑。它标志着我国第一次以立法的形式明确规定了国有企业对于国家财产进行经营、使用和收益的各种权利与义务，确立了企业作为商品生产和经营者的法律地位，确定了厂长负责制，企业的法律性质得到确认。法律第一次走上了国有企业改制的前台。《民法通则》这一市场经济基本法律的出台不仅巩固了国有企业改制的阶段成果也为国有企业改制的深入进行提供了法律保障。国有企业改制选择了法律，也由此走了一个法治化、规范化的发展轨道。

　　随着国有企业改制逐步深入进行和我国法治化水平的不断提高，人们逐渐意识到法律的在整个国有企业改制尤其是建立现代企业制度过程中可能发挥的巨大作用。国有企业改制的内在属性决定了国有企业改制的最终完成离不开法律的制度设计、离不开法律这一稳定的、高效的力量形式可能提供的实体和程序上的保障。因此可以说国有企业改制和法治的最终结合是一种进化论意义上的必然。《公司法》、《证券法》等等一大批重要法律的陆续出台为国有企业改制的不断深入进行提供了制度供给和法律保障，国有企业改制这一历史性的任务也必将在法治化的轨道上规范有效地进行并最终顺利完成。

　　2、操作层面：行政模式、运动推进；

　　正如前述，这种以政策为主导的改革模式，必然决定了行政机关在国有企业改革过程要起重要作用，况且我国是从严重僵化的计划经济模式下开始进行改革的，行政机关一直具有强势地位，决定了行政机关可以发挥主导作用。而我国的法治实践从历史传统来看一直是具有自我特色，但同现代化以及市场化等特点相适应的法治实践应当说是空白的，因此司法机关在这方面的介入，一方面原因，可以说是师出无名，在体制和现实环境中决定了其不可能以一种正当的名义提前介入。另一方面，也可以说我国的司法机关也缺乏相应的介入动机，在体制转型过程中复杂的社会矛盾已经让司法机关疲于应付，客观现实也决定了其不可能主动介入。

　　正是由于上述原因决定了在国有企业的改革过程中行政机关会处于一种主动地位。并且在国有企业改革的过程中，客观现实发展变化比较快，但是行政机关的效率决定了其政策变化也是非常快的，可以适时跟进。因此在操作层面上更强调行政权力主导，采取阶段性波浪式的渐进改革进程。

　　3、理论层面：与国有企业改制的相关法律问题研究落后；

　　理论来源于实践并指导实践操作。从我国国有企业改制走过的历程来看，由于中国自身法治实践和市场经济发展模式实践时间都不长，因此法律人对法律的基本理论问题肯定要首先研究，以回应法治实践需要，而对国有企业改制这种与法律相关的具体问题进入研究视野肯定会存在滞后性。并且国有企业改制thldl.org.cn这种问题，一方面有一定的政治敏感性，另一方面对其进行研究需要相关的经济学、法学等相关学科综合性知识的积累，具有一定的研究难度。

　　从实践来看，站在国有企业改制整个过程的宏观高度，从法律层面进行通盘考虑的法律理论研究成果不多，因而对国有企业改制难以形成有力的通盘的法律指导，这也是国有企业改制没有法律人声音的一个重要原因。