应急能力评估理论体系的几个问题

　　上述两个完全不同的维度将政府应急能力划分为四种基本“理想类型”（ideal type）：

　　类型一：“绝对—现实”能力。“一案三制”是我国现行应急管理体系的核心，由中央政府提出，在各级政府推行，各级政府“一案三制”的建立健全程度就成为“绝对—现实”能力的表征。

　　类型二：“相对—现实”能力。各地所面临的特定风险不完全相同，脆弱性程度也千差万别，针对特定风险类型和脆弱性水平的应急功能设置的数量与质量就成为“相对—现实”能力的表征。

　　类型三：“绝对—潜在”能力。必要情况下，政府的总体财政实力和应急物资的生产能力都是“绝对—潜在”能力的表征。

　　类型四：“相对—潜在”能力。例如，政府转变经济增长方式的努力和在环境治理、节能减排上的财政投入都是“相对—潜在”能力的表征。

　　除上述静态的视角外，应急管理还被看作一个动态的过程。例如，美国的应急管理就被分解为减缓（Mitigation）、准备（Preparedness）、响应（Response）和恢复（Recovery）四个过程。我国《突发事件应对法》将应急管理的程序界定为预防与准备、监测与预警、救援与处置、恢复与重建四种机制。这两种方法在本质上十分相似，只不过与预防与准备相比，减缓更强调主动降低风险发展为危机的概率。因此，应急能力是减缓、准备、响应和恢复四种能力的复合。当然，这种复合并非简单加总，因为应急减缓、准备、响应和恢复四个过程是环状（cyclic）而非线性（linear）结构，应急管理需要形成一种学习与反馈机制，使得恢复不仅只是简单的重建，而应该推动风险的减缓。

　　应急管理的不同阶段对应急能力的要求也不相同：预防与准备阶段主要强调针对特定风险的人员与物资储备，对“相对—潜在”应急能力的要求更高；监测与预警阶段主要强调应急系统的信息收集、传递能力，对“相对—现实”应急能力要求更高；处置与救援阶段主要强调应急响应速度和应急协调能力，对“绝对—现实”应急能力的要求更高；恢复与重建阶段主要强调政府投入的力度和可持续性，对“绝对—潜在”应急能力的要求更高，例如，在“5.12汶川大地震”的恢复重建中，分别由GDP排名第一、第二、第三的广东、山东、江苏对口支援受灾最为严重的汶川、北川和绵竹地区，这就对上述三省政府的“绝对—潜在”应急能力提出了要求。

　　评估层次不同，应急能力的具体所指也不同：村镇和社区层次的应急管理重在隐患排查与信息报送，应急能力主要指“相对—现实”能力；城市和都市区域层次的应急管理重在应急协调，主要指“绝对—现实”能力；国家层次的应急管理重在法制建设和国家实力，主要指“绝对—潜在”能力和“相对—潜在”能力。

　　政府应急能力应该注重整体性，它既是绝对能力与相对能力的整合，也是现实能力与潜在能力的整合，还是减缓能力、准备能力、响应能力与恢复能力的整合，这是我国第二代应急管理体系的本质特征。之前关注的重点多为自然灾害或事故灾难的应急能力，很少关注政府的综合应急能力。

　　根据现行的分类管理原则，政府应急能力也可以被看成是应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件的各单项能力的总和。当然，总和并不是简单相加，突发事件越来越呈现“连锁反应”（Ripple Effect），很难将某一突发事件划为单一类型。这或许不是评价应急能力的最佳方式，但也为政府应急能力评估提供了另一种思路，它可以帮助识别应急管理的弱项，然后有针对性地加以提高。

　　上述关于应急能力的讨论都有一个共同的前提：应急绩效与我们的预设完全一致。但事实并非如此，预设的应急能力与应急绩效之间通常有一定的差距。例如，地震应急管理的绩效主要体现为人员伤亡、经济损失的数量和震后恢复时间，而非应急管理体系完善与否。预设的应急能力在本质上其实就是应急准备能力，美国联邦紧急事务管理署（Federal Emergency Management Agency，简称FEMA）意识到了这一点，它与美国国家紧急管理协会（National Emergency Management Association，简称NEMA）在1997年共同制定的用于州与地方政府的应急能力评估体系就被命名为“应急管理准备能力评估系统”（Capability Assessment for Readiness，简称CAR）。

　　四、评估方法

　　首先看如何获得数据？量表是最常用的工具，可以分为自陈式量表和投射式量表两种。自陈式量表由被评估对象自己判断得分，有两种方式：一是给出每一等级的参照标准，由被评者根据标准判断所属等级，例如，3—“完全有能力”，2—“有一定能力”，1—“有一点能力”，0—“不适用”；二是不设参照标准，由被评者判断所属等级。自陈式量表对被评估者的要求较高，被评估者一方面要具备判断优劣的能力，另一方面也要客观公正地评价自我，这在现实中很难做到，尤其难以在我国的行政文化中有效推行。投射式量表是对自陈式量表的改进，采用客观指标来反映应急能力的差异，以克服被评价者的主观倾向。然而，投射式量表也有不足之处：一是许多客观指标难以量化，不得不以由专家或培训过的观察者来打分的方式主观量化，二是一旦采用主观量化的方式，还会面临由此带来的量表的信度问题——多位专家或培训过的观察者打分的一致性程度。