地方政府战略管理模式的选择及注意事项

　　随着政府角色的转变，战略管理引入了公共部门，更多地把注意力集中于组织未来的使命，更加注重整体战略目标及其实施。本文从地方政府的视角出发，讨论地方政府所选择的战略管理模式和应该注意的问题。

　　一、地方政府进行战略管理模式选择

　　所谓战略管理模式也就是进行战略管理的步骤、程序和结果的一种抽象。在地方政府的战略管理模式中，保罗·C·纳特和罗伯特·W·巴可夫认为应该包括六个阶段：第一阶段为识别历史背景；第二阶段为形势评估，进行SWOT分析；第三阶段为提出问题议程；第四阶段为备选战略；第五和第六阶段为可行性的评估与实施。我们认为在我国地方政府战略管理模式thldl.org.cn应由战略分析、战略选择、战略实施、战略评估四个部分组成。下面进行具体的分析：

　　(一)战略分析。

　　站略分析是指在特定时空中对地方政府内外条件的综合调查、客观评价和有效预测，主要包括地方政府的内部环境分析和外部环境分析以及两者相结合的平衡分析。

　　第一，内部环境分析。即对地方政府内部的资源和条件进行分析，分析对象包括硬件和软件的分析，前者包括对人、财、物和技术的分析，后者主要是对政府所处的文化的分析。技术资源主要表现地方政府管理水平以及为进行战略管理所提供的实施工具的现代化水准。资源分析的难点在于地方政府行政文化。在这里，行政文化指地方政府（包括领导干部和公务员）价值观念、思维方式、精神状态、工作作风等的集合，它是一个复数概念，颇为复杂。因此，地方政府的行政文化分析要从现实的行政文化到未来的行政文化，从显性行政文化到隐性行政文化，从主导行政文化到次要行政文化，从微观的行政文化到宏观的行政文化，从积极的行政文化到消极的行政文化多维度、全方位进行。然后从地方政府多元文化中抓住其本质文化即动态适然的行政文化。动态即变化、预测、面向未来、以结果为导向；适然即主动进取、追求卓越、开拓创新、由内向外为目标，是地方政府战略管理主体性的突出表现。

　　第二，外部环境分析。也就是对地方政府所处的环境进行调查，并以调查的情况为依据对外部环境进行评价和预测。在调查中，要注意外部环境的以下特点：一是全局性，二是层次性，三是动态性。

　　接着要进行环境评价。环境评价是对所搜集的环境信息进行统计、计量处理，并判断哪些因素对地方政府战略有影响、影响程度如何及怎样影响等。环境预测是环境分析的最后环节。预测方法有定性与定量两类。前者如特尔菲法、头脑风暴法、宏观的PEST分析（即对politics，政治、economy，经济、society，社会和technology，技术分析）等；后者如趋势外推法、计量模型法、时间序列分析等。通过这些方法，对特定战略时期内地方政府环境发展的大体趋势和可能出现的变化作出估计，为地方政府制定战略提供依据。

　　第三，平衡分析。即把外部和内部环境统一起来的双向分析，也就是波特的SWOT(S即strengths，优势；W即weakness，劣势；O即opportunity，机遇；T即threat，威胁)分析。这种分析是以西部相邻政府或者具有同等发展机遇的政府竞争为参数，从内外环境的结合上确认地方政府应该采取和支持的战略方向。平衡分析突出了“标杆管理”的借鉴意识和比较优势的战略思维，避免了内部与外部环境分析的“单一性”，因而更容易使人明了和把握地方政府的战略状况和未来战略空间。平衡分析的内容一般用SWOT表排列出来.

　　对一地方政府而言，它可能在每一个方面拥有一项或几项，也可能缺乏某些方面。当清楚自己的优势与劣势、机遇与威胁之后，地方政府便可根据下述战略选择的要求作出适然的发展战略。

　　(二)战略选择。

　　战略选择即地方政府在形成战略并评价战略的基础上抉择、优化的过程，它包括以下三个步骤：

　　第一，形成选项。在战略选择的形成时，首要条件是形成多种供地方政府选择的战略(或叫战略方案)，有时又称为选项。在形成选项方面，有三个方面需要照顾到：一是要强调基础战略，即相对而言有普遍意义的涉及地方政府各个方面的战略，强调战略管理模式的“草根模式”。二是地方政府藉以发展的可供选择、变化替换的方向，又称备择方向。也就是当既定战略难以实现时，可资替代的战略。三是实现地方政府的战略发展各种途径。也就是设计选项时要弄清楚以何种战略能够体现出自己发展的比较优势，其优势是否及在多大程度上在较大范围内发挥出来。

　　第二，评价选项。评价选项是对各种选项进行分析比较并确定其价值与必要性的过程。在此过程中，要坚持四个标准：一是适宜性，二是可行性，三是可接受性，四是程序性。

　　第三，战略择优。即地方政府从实际情况出发将评价过的优化选项确定下来。以前述SWOT分析表中内容为例，不同地方政府战略择优是不一样的。

　　具有强大的优势(如领导干部和公务员素质高、各个部门协调一致等)和众多机遇(如上级政府干预少、有特色的产业)的地方政府属于第Ⅰ类型，宜采取发展型战略，即以经济发展和社会发展为主要目标，同时整顿内部事务，精简人员，提高领导干部和公务员的素质，不断提高政府现代化管理水平等。第Ⅱ类型地方政府有机遇(如区域经济发展好、地区开放程度高)，但内部条件较差(如行政人才配置不合理、现代化办公条件差)，应采取变革战略，即一方面抓住机遇，改革原有的战略管理模式；另一方面把工作重点放在改变劣势上。第Ⅲ类型地方政府，外部有威胁(如危机事件不断发生、上级政府干预较多)，内部状况不佳(如公务员能力跟不上形势变化、专职人员少)，应设法避开威胁和消除劣势，采取储备型战略，即内部整顿，储蓄力量，从外部吸纳新鲜的人力资源和先进理念。第Ⅳ类型地方政府有一定优势(如公务员积极性高)但面临威胁(如政府透明度难度大)，宜采取觅机型战略，即一方面充分发挥优势，另一方面避免威胁，寻找新机遇。当然，现实中地方政府情况远非如此简单，因此要审时度势，灵活抉择战略。