变革时代中国公共行政管理学：发展与前景

　　2．公共行政的研究方法论问题

　　一门学科是否具有科学的地位或者在多大程度上具有科学性，不是由其研究什么来决定的，而是由其方法论来决定的。在这里，方法论不同于方法。社会学家米尔斯（Mills）在其所着的《社会学的想象》一书中曾有这样的区分，他认为“方法乃是人们想要理解或解释某些东西所使用的各种程序，方法论则是研究各种方法，它对于研究人员从事研究工作时的所作所为提出各种理论。由于方法有很多，方法论在根本上也就比较有一般性的特征，因此，方法论虽然可能，但并不常常为研究人员提供特定的程序”。在社会科学研究中，一百多年来，一直存在多种方法论之争，如逻辑实证论（Logical Positivism）、否证论（Falsificationism）、典范论（Paradigm）、研究纲领论(Research Programs)以及方法论的无政府主义(Methodological Anarchism)，争论的焦点在于有关社会科学和人文科学的研究是否应当效法自然科学的方法，简言之，也就是实证论和自然论之争。

　　在公共行政管理学发展历史上，一直存在着方法论的争辩。早期的行政管理学研究一直是以逻辑实证论为基础的，试图通过经验研究的方法，建立一门行政科学，如行政管理学者西蒙所言：“应以经验研究和实验方法，决定如何做好行政管理工作”。以这种方法论为基础构建的“行政理性模型”被许多学者认为是产生公共行政学合法性危机的根源，使用合法性危机一词，用以说明公共行政理论无力反映并指导实际行动的现象。在上个世纪70年代，学者柯哈特（Larry Kirhart）发现公共行政在理论建设的过程中因为缺乏方法论的反省，导致许多的困难，建议应采取新的方法论作为研究之指引与框架，并将现象学研究观点引入行政学研究。1976年，伯斯坦恩(Richard Bernsten)则认为，一个较健康的社会科学应是包含了实证、诠释、批判等三种方法，因为只有保持这三者之间的相互辩证关系，对真实世界的描述和经验了解将较为清楚。1979年，邓哈特夫妇首次将批判方法论引入公共行政研究。行政学者怀特于1986年发表“公共行政知识的成长”一文，提出科学的后经验论哲学(Post-empiricist Philosophy)，以之涵盖三种研究模式：实证、诠释和批判，主张给诠释研究和批判研究合法性的地位。1986年斯塔林(Stalling)认为成功的公共行政研究是可以结合实证传统的量的资料与现象学传统的质的资料，尤其是现象学传统更能提供对因果结构的有用理解。

　　我国的公共行政管理研究，在未来面临的最大挑战在于发展和建构自己的行政理论，而要完成这一任务，关键在于对方法论的反思。我们要对现有的方法论予以充分的了解和尊重，并了解其有限性，不可迷恋所谓的科学方法而排斥其它的方法论。事实上，了解“行政现实”的方法是多样的，科学和理性只是一种途径，哲学的、宗教的、艺术的途径也是理解公共行政领域行为的重要方法，同时亦不可以西方的科学理论或行政理论典范为归依。

　　3．社会需求的回应与满足问题

　　在科学研究的过程中，科学界在任何时候都有独立的权力和自由去选择研究什么以及用什么样的方法或途径去研究问题。任何人都不能宣称垄断真理，也不能以任何的名义告诉科学工作者应该采信何种学说或理论假设。但是，从根本上讲，正是社会的实际存在决定和促进了科学的发展。一门学科，在多大程度上回应和满足了时代提出的需求，便在多大程度上能够得到发展和繁荣。公共行政管理学，从其产生的那一天起，就是一门解决公共问题的应用学科。中国的社会变革和政府改革与创新为公共行政的理论研究者和实务工作者提出了许多急待回答的问题，如如何平衡政府与市场的作用，实现政府职能的优化；如何处理政府与公民的关系，实现民主行政；如何优化公共治理体系；如何提升政府能力；如何创新社会管理体制；如何实现依法行政，实现法治政府；如何确保责任的实现；如何确保执行力和公信力……等。政府和社会对公共行政学的研究寄予很高的期望，期望公共行政领域的学者能够帮助解决这些问题，公共行政学者有责任去分析和研究走向现代化政府过程中遇到的种种障碍，了解中国公共行政的历史和现实，能够正确的阐述与解释它，能够提供建设性的对策与建议。

　　满足社会的需求，固然涉及到公共行政知识的应用问题。学者卡普兰等人曾经从科学研究者与政策制定者处于不同的世界，具有不同的生活形式和不同的价值观等方面的差异来解释知识应用存在的障碍。如学者和政府对时间有不同的观念，政府习惯于处理立即性的问题，而研究时间太长；政府和学者使用不同的沟通语言与专门术语；政府重视问题的解决，而学者重视理论模式的建立；政府对于许多政策问题无法操控，而学者往往将复杂的实际问题予以简化或将研究范围予以控制。在笔者看来，这些问题并非不能得到解决。对于行政管理学者而言，重要的是建立和创造有价值的理论，无论这种理论是描述的—解释的理论、规范性的理论、假定性的理论还是工具性的理论。理论不仅要具有价值的可靠性，更要能够跨越理论与实务的鸿沟，具有协助改善行政实务的能力。

　　4．关于科际整合与跨学科研究问题

　　当代公共问题的复杂性，使得任何一个单一学科的知识与理论实不足以解决公共问题，多元科学的研究途径符合复杂世界的本质。事实上，公共行政学研究的许多内容包含着从其它社会科学领域（如政治学、经济学、社会学、法学、心理学、行为科学等等）发展起来的概念、假设和理论，也深受自然科学（物理学等）理论和假设的影响。如果我们认为公共行政是复杂社会系统的一个有机构成部分，我们必须从它与其它社会系统相互依赖中去分析它的存在与发展；从社会学角度去探讨与其它社会构成因素之间的动态关系；从政治学、经济学的角度去研究它在政治社会和经济社会所扮演的角色以及相互之间的互动关系；如果我们承认科层组织的核心是人，那么心理学、行为科学的研究必将为公共行政行为的研究提供有价值的信息与资料。公共行政整合各种学科的研究方法与理论，目的是弥补单一学科途径所可能产生的知识和理论的盲点。有些学者担心科际整合会丧失公共行政科学的合法性，影响公共行政自身的理论建构，这种担心是没有必要的。当然，所谓多元学科的整合研究，并不意味着公共行政学科研究者和实践者要全知全能，而是一种研究问题、解决问题的态度。公共行政是一个开放的领域，开放的知识体系，公共行政学者应该抛弃学科之间的门户之见和学科保护主义。