变革时代中国公共行政管理学：发展与前景

　　3．公共领域的问题与危机

　　公共行政管理学，在本质上是一门如何透过有效的集体行动解决公共问题的科学。改革开放以来，中国社会发生了巨大的变化，取得了举世公认的成就，但在社会经济领域，亦出现了诸多问题，面临许多的危机和挑战，最突出的是经济的稳定和可持续发展问题、环境污染和生态危机问题、能源与能源安全问题、社会矛盾和社会稳定问题、粮食和粮食安全问题、公共卫生问题、反贫困与分配不公问题等等。当代社会在公共事务领域所遭遇的问题实在太复杂，且大多属于公共政策上所谓的结构不良的问题，公共行政管理与公共政策的知识可以帮助我们解决实际的社会问题。事实上，公共行政管理学科的价值完全系于其解决公共问题的能力，因为在社会和政治的系络（context）中发展解决问题的活动，是公共行政的重要面向，尽管不是公共行政管理学的全部内容。在当今社会，公民对政府解决诸多社会问题寄予更大的期望，并要求其承担更大的责任，这便大大改变了公共行政管理的本质和角色。公共行政管理不再仅仅是执行政策的工具，而是设计并执行经济、科技、政治和社会变迁的主导力量。事实上，正是当代社会出现的问题，对公共行政管理的研究取向构成了影响。新的社会问题促使公共行政管理的理论者和实践者寻找新的解决问题的方式，以创新和前瞻的态度和行为解决问题。

　　4．学科的分化与整合的影响

　　中国公共行政管理学的发展，在很大程度上也得益于其它学科的发展。从20世纪80年代起，社会科学的其它学科如经济学、政治学、社会学、心理学、法学等都得到了重建或发展，这些学科的发展，亦为公共行政管理学的发展创造了良好的条件。因为，公共行政管理学是综合的、科际整合的，研究行政学必须有政治学、心理学、法律学、经济学、管理科学、统计学、历史学等相关的知识，诸如此类的专业化的知识，为公共行政管理学的研究提供了诸多专门领域的知识来源。

　　三、中国公共行政管理学科发展的基本成就

　　从20世纪80年代公共行政管理学科恢复和重建以来，公共行政管理学科在中国发展的速度、规模都是令人感到欣喜的。总的看来，公共行政管理学科的发展展现了从不成熟到逐步走向成熟的过程，公共行政管理学的发展已开始展现了专业化的特征。之所以做出这样的判断，是基于以下几个方面的考虑。

　　1．自我意识的觉醒与学科认同的确立

　　如前所述，在人类历史的发展过程中，“行政的知识”一直都是存在的，而且对社会所发挥的作用也被人们所认同，之所以称为学科（尽管大多数人是在宽泛和不严谨意义上使用它）或专业，那是近代以后科学分化和专业化的结果，它标明的是知识社群的某种自我意识或者信仰，即把公共行政管理作为一种致力于“科学”的事业。80年代初，中国老一辈的行政管理学家（夏书章、黄达强、刘怡昌等）极力呼吁行政学学科的发展和建立。最初的年代，公共行政学科一直被视为政治学的分支学科。1984年，国务院办公厅和当时的劳动人事部在吉林召开全国“行政科学研讨会”，会议论证了开展行政科学研究和教育的重要性，建议筹建中国行政管理学会。从1986年开始，在高等教育政治学一级学科中设立行政学二级学科，1987年中国人民大学设立国内首家公共行政的专门研究机构，1988年中国行政管理学会成立。1997年我国首次在研究生教育中增设公共管理一级学科。1998年之后，中国人民大学、中山大学、复旦大学等高等院校先后获取行政管理博士学位授予权。1999年起，国务院学位委员会正式批准试办公共管理专业硕士（MPA）。

　　从这个简单的历史回顾我们可以看出，在这30年的发展历程中，公共行政研究社群的自我意识觉醒并不断得到强化。与此同时，随着改革开放对公共行政的时代需要，公共行政作为一门科学研究的领域，其地位得到了社会科学界的认同和政府主管部门的认同。这种自我意识觉醒产生的一个结果便是学科发展趋于自主性，趋于专门化，公共行政逐渐从政治学科和其它学科中分离出来，拥有了合法的身份。当然，这里讲的分离只是相对意义上而言的，仅指学科的地位而言。

　　2．专业学术团体的建立和发展

　　专业化的学术团体的建立和发展，是任一学科发展和成熟的标志之一。1984年在国务院领导的重视和支持下，成立中国行政管理学会筹备组，1988年10月经国务院批准正式成立中国行政管理学会。中国行政管理学会是全国性的公共行政学术团体，其宗旨在于组织全国从事公共行政理论研究者和实务者，开展公共行政理论研究，探索建立具有中国特色的行政管理学体系，推动行政学科的发展；研究中国行政管理的现实问题，促进行政改革，为政府改革起咨询参谋作用；普及和宣传公共行政的知识与理论，提升理论者和实务者的水平；促进公共行政学科的国际交流。中国行政管理学会成立以后，在促进科学研究、传播公共行政科学知识、为政府提供咨询方面做了卓有成效的工作，这些工作极大地促进了公共行政无论是作为一门学科还是一个职业的快速发展。到目前为止，中国行政管理学会已有全国性会员近万人。

　　专业学术团体发展的另一个重要形式在于地区性的和专业领域的学术组织的发展。到目前为止，全国已有30多个地方性的行政管理学会。此外，专业领域的学术组织亦得到迅速发展，目前中国行政管理学会已建立了六个专业领域的研究组织：全国行政管理教学研究会（1987年）、县级行政管理研究会（1990年）、政策科学研究会（1992年）、后勤管理研究会（1994年）、公安管理研究会（1996年）、绩效管理研究会（2006年）。地区性和专业领域的学术组织的发展，标志着公共行政的研究向着更广泛和更纵深的方向发展。

　　3．学院化和专业发展

　　近二、三十年，中国公共行政管理学发展的最突出的特点或者成就在于公共行政的“学院化”，越来越多的大学兴办公共行政的教学和研究机构，这不仅仅表明公共行政学作为一门专业领域的广泛认同，也标志着学科和专业发展的繁荣。在上世纪80年代末，仅有少数的大学（中国人民大学、中山大学、北京大学等）设立公共行政专业。到目前为止，在全国高等院校中已开设与公共行政学科相关的专业的学院共有320余所，其中设立行政管理专业的有100余所。2000年，有24所高等院校获准试办公共管理专业硕士学位（MPA）。截至目前，已有120多家高等院校获准举办公共管理专业硕士。公共行政的学院化发展的原因是多方面的，也是复杂的：一是教育主管行政部门对学科地位的认同和确认；二是公共行政现代化对公共行政专业人才的需要以及公共管理专业学位的推动；三是高等院校扩展和发展新专业的冲动。学院化和专业的迅速发展固然产生了一些问题，如快速扩张导致的质量问题，但是由于大学本身的独特地位，快速扩张也带来了明显的好处，一是公共行政的社会地位和影响的扩大；二是公共行政管理理论和知识的广泛传播；三是培养了一大批公共行政管理的专门人才；四是促进了学科的研究和发展。

　　4．公共行政研究领域的拓展和深化

　　在早期恢复和重建时期，公共行政的研究领域相对比较狭窄，主要偏重于公共行政一般理论的介绍和研究，经过二、三十年的发展，中国公共行政研究在宏观、中观以及微观层面都有更大的拓展。从宏观研究方面，公共行政的研究逐步拓展到研究政府与市场、政府与社会、政府与企业、政府间关系等领域。在中观层次上，更加关注公共政策的制定、执行与评估问题以及具体公共事务领域的政策与管理问题（如公共卫生政策与管理、环境政策与管理、土地资源政策与管理、教育政策与管理、能源政策与管理等等）。在微观层面的研究上，研究的核心更加关注政府内部体系的科学管理问题（如公共组织的管理、公共部门的人力资源管理、公共财政与预算的管理、公共部门绩效的管理、公共部门的战略管理等等）。研究领域的不断拓展，使得中国的公共行政研究更趋于符合中国的行政现实，更趋于以解决公共问题为导向，更趋于运用多学科的知识研究行政问题。